規制食品浪費的法治進路
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規制食品浪費的法治進路

【摘要】食品浪費具有較強的負外部性,不僅意味著對食品本身的浪費,更意味著與食品生產相關的土地、水等資源的浪費以及生產資料消耗,乃至對環境的污染破壞。這就需要政府運用公權力對于食品消費領域予以適度規制,一方面要確保私權有效行使,保障民眾的食品消費權以及食品經營者的食品經營權,另一方面也要對食品浪費行為給予適度干預和約束。

【關鍵詞】糧食安全 食品消費 反食品浪費法

【中圖分類號】D920 【文獻標識碼】A

“洪范八政,食為政首。” 古往今來,糧食安全始終是治國理政的頭等大事。糧食安全與能源安全、金融安全并稱三大經濟安全,是國家安全的重要基礎。保障糧食安全,開源更需節流。據測算,我國糧食在儲藏、運輸、加工等環節損失浪費總量每年達700億斤以上,相當于兩億人1年的口糧?!吨袊鞘胁惋嬍澄锢速M報告》顯示,我國城市餐飲業僅餐桌食物浪費量就有1700萬噸至1800萬噸,相當于3000萬至5000萬人一年的食物量。規制食品浪費,既是保障糧食安全、緩解資源壓力的重要舉措,也是貫徹新發展理念,提升公眾文明素養的必然要求。

規制食品浪費必須于法有據

毋庸置疑,食品具有商品屬性,可以成為私權的標的,食品經營者、消費者對于其所有的食品有權予以處置。同時食品也具有特殊的使用價值,使得食品消費具有公共性、外部性和社會性等特質。食品浪費顯然具有較強的負外部性,不僅意味著對食品本身的浪費,更意味著與食品生產相關的土地、水等資源的浪費以及生產資料的無效消耗,溫室氣體的排放,乃至對環境的污染破壞,故而對其規制必然超越一般私法規則體系和私人權利范疇。也就是說,規制食品浪費的基本邏輯正在于通過國家機關制定并執行的一般規則或特殊行為,以公權力直接干預市場機制或間接改變企業和消費者供需決策,實現食品浪費社會成本內部化。其核心要旨在于平衡公權與私權、公益與私益。一方面要確保私權有效行使,保障民眾的食品消費權以及食品經營者的食品經營權,另一方面也要對食品浪費行為給予有效干預和約束。

遏制“舌尖上的浪費”已成為全球共識。據估計,全球近6.9億人處于饑餓狀態,然而全球每年約三分之一的糧食被損耗和浪費。2016年法國通過了《反食物浪費法案》,成為全球首個專門制定法律來禁止食物浪費的國家。日本早在2001年就實施《食品循環法》,要求食品生產企業減少廢棄物排放,盡可能進行循環再利用。2019年日本實施《食物浪費削減推進法》,對于從食品生產到消費各個環節減少浪費提出明確要求。 2020年12月我國《反食品浪費法(草案)》正式提請十三屆全國人大常委會第二十四次會議審議,該草案以餐飲環節為切入點,聚焦食品消費、銷售環節,為全社會確立餐飲消費、日常食物消費的基本行為準則,首次從立法角度提出了治理之策。

對于食品浪費的范圍不宜進行擴張性規定

《反食品浪費法(草案)》明確指出,食品浪費是指對可安全食用或者飲用的食品未能按照其功能目的利用。其目的在于厘定該法的適用范圍。其中“未能按照其功能目的利用”的表述有待進一步明確所指,如果承接該表述前半句對于食品的界定,將“按照其功能目的”限定在“食用或飲用”范疇,則可能導致該法調整范圍擴大,造成對于私主體權利的過度限制。換言之,只要是最終沒有被食用或飲用,例如以食物為素材的藝術創作或者一些使用食品的祭祀活動等均屬于草案規定的“浪費”行為。

從立法本意來看,《反食品浪費法》的立法目的是保障食品的價值與效用充分發揮,減少在食品生產、加工、流通以及消費等各個環節、各個領域的不必要損耗。參考日本《食物浪費削減推進法》對于削減食品浪費的定義,“本法所稱食品浪費削減是指,為防止丟棄還可食用的食品的社會努力。”該法對于食品浪費的表述僅限于“丟棄還能食用的食品”,也就是說只要是沒有“丟棄”,就不應視為“浪費”。2013年聯合國糧農組織也強調,食物浪費是用于人類消費的但被丟棄的那部分食物。建議我國也可以參考前述立法表達,將“浪費行為”的范圍予以適當限縮。在界定“浪費行為”時應當考慮到食品除具有應然的食用、飲用功能以外,還可以作為藝術表達、創作的載體,并且在祭祀等民族信仰活動也可以作為民眾的精神寄托。只要不是最終“丟棄”,其藝術、文化等功能的實現也應當被適度認可,不應籠統納入“浪費”的范疇。

當然,對于使用食物進行的藝術創作、商業營銷活動以及祭祀活動是否屬于食品浪費,也不能一概而論,至少需要結合以下因素綜合考量:一是要對使用食物的必要性進行判定,即是否必須使用食物進行此種活動,可否采用其他材料進行替代使用。二是如果是必須使用食物進行相關活動,則使用食物的數量、品質是否控制在最低限度之內。三是在活動之后是否“物盡其用”,對于食物的剩余價值已然實現了最大限度發揮。如果是為相關活動必須使用,在保障活動目的實現的同時有效貫徹了最低限度使用的原則,而且在藝術創作、商業活動以及祭祀活動后,能夠根據食物的現實狀況和功能予以妥善的后續利用(如在確保食品安全的范圍內繼續食用或飲用,對于不能食用或飲用的予以回收作為飼料或肥料等),那么就不宜認定為食品浪費。

對于廚余垃圾處理費收取宜分步驟審慎推進

《反食品浪費法(草案)》規定,“餐飲服務提供者可以對造成明顯浪費的消費者收取處理廚余垃圾的相應費用”。就立法基礎和社會接受程度來看,當前在立法中規定商家向消費者收取“廚余垃圾處理費”有待審慎考慮。

第一,垃圾處理收費標準如何界定。廚余垃圾屬于生活垃圾的一種,生活垃圾生產者應當承擔垃圾處理費用,這一點毋庸置疑。依照《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》規定,“縣級以上地方人民政府應當按照產生者付費原則,建立生活垃圾處理收費制度??h級以上地方人民政府制定生活垃圾處理收費標準,應當根據本地實際,結合生活垃圾分類情況,體現分類計價、計量收費等差別化管理,并充分征求公眾意見”。由于目前我國生活垃圾處理收費制度改革還在進行中,垃圾收費依然適用定額制。城市居民日常產生的垃圾大部分通過物業統一處理,由地方授權物業代收垃圾處理費用,尚未培養樹立生產多少支付多少的垃圾處理意識,垃圾處理收費未能實現“定額制”向“從量制”轉型。當下若由餐飲服務提供者收取廚余垃圾處理費,那么具體是采取“定額制”還是“從量制”?若采取定額制,這個“額”如何確定?如確定過低,則可能無法實現立法預期;若確定過高,是否會加重消費者負擔,而且定額收費是否有違社會公平?若著眼于“從量制”,則具體收費標準如何確定?在生活垃圾處理收費改革尚未完成前,這些問題有待進一步斟酌厘清。

第二,在實際操作中,費用收取可能會引發糾紛。就大眾消費心理而言,消費者普遍認為其支付價款所購買的餐飲服務中理應包含廚余垃圾處理,如果再規定由餐飲服務者收取廚余垃圾處理費用是否會有重復收費之嫌?而且在實際執行中,會存在由于食物材質、加工工藝、消費習慣等差異,導致對于“造成明顯浪費”界定困難等情況。由此,廚余垃圾處理費用收取可能會引發更多的消費糾紛,甚至可能為經營者多收費創設條件進而導致消費者權益受到侵害。

為減少餐飲浪費,同時降低制度改革成本,建議遵循分步驟審慎推進的原則規制餐飲消費端食品浪費。初期更宜采用激勵性手段,例如規定餐飲服務者引導消費者按需用餐,對餐飲消費中節儉消費、實現“光盤”的消費者予以信用積分、用餐優惠等適當獎勵。同時有序推進我國垃圾處理收費計量標準改革。從“定額制”垃圾處理逐漸轉向“從量制”垃圾處理,真正做到垃圾生產者為自己生產的垃圾買單??梢越Y合2020年11月住房和城鄉建設部等部門印發的《關于進一步推進生活垃圾分類工作的若干意見》,參考韓國餐廚垃圾“從量制”付費制度經驗,在垃圾分類基礎上逐步減少居民生活中的食品浪費。在未來條件成熟時,再考慮逐漸推進餐飲等公共領域的餐廚垃圾處理收費制度。而且制度推行宜首先選擇行政機關、國有企事業單位食堂或者實踐基礎較好的行政區域進行試點,對于收取餐廚垃圾處理費用的效果予以充分評估,在試點運行良好的基礎上逐步擴大試點范圍。最后再進行全社會推廣并考慮總結上升為立法。即使是在立法層面予以規定,也需要明確界定廚余垃圾處理費用的收取條件、標準等,注意充分保障餐飲消費者知情權、選擇權、公平交易權等各項權利,同時要強化有關部門對于餐飲服務價格的監督檢查,有效避免“從量制”計費直接傳導引致餐飲消費價格不適當提升。

對于運用大數據等分析研判消費者用餐需求要強化監管

《反食品浪費法(草案)》授權“餐飲服務提供者可以運用大數據等技術分析研判消費者用餐需求,通過建設或者共享中央廚房、配送中心等措施,對食品采購、運輸、儲存等進行科學管理,防止和減少浪費。”根據《中華人民共和國民法典》規定:“個人信息是以電子或者其他方式記錄的能夠單獨或者與其他信息結合識別特定自然人的各種信息。”“自然人的個人信息受法律保護。”與已識別或者可識別的自然人有關的用餐需求信息顯然屬于應保護的個人信息范疇?!吨腥A人民共和國個人信息保護法(草案)》也規定,“個人信息是以電子或者其他方式記錄的與已識別或者可識別的自然人有關的各種信息,不包括匿名化處理后的信息”。個人信息保護關注的是人們對那些將對其個人自治產生擴張或者限制作用的信息(數據)應當如何使用的自由。進言之,個人信息更側重于其利用價值與經濟效益。餐飲服務提供者運用大數據等技術分析研判消費者用餐需求,有利于餐飲服務提供者有針對性地開展營利性餐飲經營活動。而且用餐需求可以反映消費者個人生活習慣、消費習慣以及喜好等,有較強的私密性。因此,應當將消費者的用餐需求認定為受保護的個人信息。

《中華人民共和國民法典》明確規定,“個人信息的收集、存儲、使用、加工、傳輸、提供、公開”等均屬于個人信息的處理,“應當遵循合法、正當、必要原則,不得過度處理,并符合下列條件:征得該自然人或者其監護人同意,但是法律、行政法規另有規定的除外;公開處理信息的規則;明示處理信息的目的、方式和范圍;不違反法律、行政法規的規定和雙方的約定”。故而在未取得消費者同意的情況下,餐飲服務提供者無權運用大數據等技術對消費者的用餐需求進行分析研判。

著眼于消除人們對個人信息泄露的顧慮和擔憂,強化約束監督餐飲服務提供者對于消費者用餐需求信息取得以及取得個人信息后的管理和使用,建議應當貫徹以下原則:首先,完善個人信息使用的“告知-同意制度”。餐飲服務提供者收集、存儲、使用、加工、消費者用餐需求信息前,應當以顯著方式、清晰易懂的語言向消費者告知其處理目的、處理方式,處理的個人信息種類、保存期限等。而且要堅持消費者信息收集最小化,將收集限于實現處理目的的最小范圍,并且應當符合比例原則。其次,要嚴格限制餐飲服務提供者向第三人提供消費者用餐需求信息。不僅以前述“告知-同意”為前提,而且要對于向第三方提供的消費者用餐需求信息進行匿名化處理。第三方不得利用技術等手段重新識別個人身份。最后,履行個人信息保護職責的部門和國家網信部門要強化監管,對于違反規定處理個人信息的餐飲服務者,應當在法律規定的范圍內嚴格處罰。

(作者為中國政法大學民商經濟法學院教授、博導,中國政法大學地方財政金融與農村法治研究中心主任)

【注:本文獲得中國政法大學青年教師學術創新團隊支持計劃(項目編號:20CXTD08)資助,系教育部規劃項目“糧食安全的農田保障制度構建研究”(項目編號:20YJA820010)階段性成果】

【參考文獻】

①李蕊:《民之天-糧食安全法治保障體系研究》,北京:法律出版社,2020年。

②徐愛國、潘程:《中國反浪費法的法理基礎和法律設計》,《河南財經政法大學學報》,2018年第2期。

責任編輯:吳成玲校對:劉宇同最后修改:
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